保护文物和文化遗产,是习近平文化思想的重要内容,是坚持文化自信历史自信、建设文化强国和中华民族现代文明的重要基础。党的十八大以来,习近平总书记对做好新时代文物工作作出一系列重要指示和全面部署,“坚持保护第一”、“保护文物也是政绩”、“让文物活起来”等理念深入人心,为全国文物工作和文物法治指明了方向。文物保护法自1982年制定出台以来,迄今已有四十余年。这期间,该法历经6次修改(包括1次修订和5次修正),不断丰富内容,调整规范,建立了相对全面的法律制度,为文物工作提供了坚强的法治保障。面对新时代新任务,现行文物保护法在诸多方面包括提高文物的认识地位、强化政府责任、坚持应保尽保、促进合理利用、完善法律责任、提升执法强制性等方面存在着薄弱之处,亟需进一步修改完善。

2024年11月8日,第十四届全国人大常委会第十二次会议高票通过了文物保护法修订草案,这是文物法治建设史上值得庆贺的一件大事。新修订通过的文物保护法全面贯彻习近平文化思想,贯彻习近平总书记对文物工作的重要论述和指示批示精神,紧扣新时代文物工作主要任务,坚持保护第一、应保尽保原则,针对文物工作的重要战略地位和强化文物保护的首要责任,将“增强历史自觉,坚定文化自信”明确写入立法宗旨,把修改重点聚焦在进一步增强政府责任、完善法律的具体保护规范和措施制度上,填补了一些法律空白,具有不少突出亮点。

(一)新法根据文物工作发展实际需求,在第三条中明确将不可移动文物分为“文物保护单位和未核定公布为文物保护单位的不可移动文物”两部分予以规定,极大提升了“未核定为文物保护单位的不可移动文物(未定级不可移动文物)”的法律地位。长期以来,由于多种原因,文物保护法主要围绕文物保护单位制定相关法律制度。随着文物工作深化发展,经第三次文物普查我国不可移动文物达76.6万余处,其中核定公布为各级文物保护单位的仅为15万余处,各级文保单位仅占不可移动文物总数约20%,其他80%均为未定级不可移动文物,数量众多,类型多样,分布广泛。由于缺乏相关法律规定,导致近些年来出现不少这类不可移动文物的破坏案例如刘亚楼故居案等。为此国家文物局印发《关于加强尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物保护工作的通知》,最高人民法院、最高人民检察院也发布关于办理妨害文物管理等刑事案件的司法解释,在打击这类案件中发挥了积极作用。这次新法进一步明确这类不可移动文物的保护措施,一是在法律上将其命名为“未定级不可移动文物”,规定由县级以上人民政府文物行政部门作出标志说明,建立记录档案,明确管理责任人;二是对其原址重建、改变用途、修缮、转让抵押、迁移或拆除等都作出明确规定(迁移或拆除须省级文物部门批准);三是明确将其纳入法律责任范畴。这些规定必将彻底扭转其法律缺失的局面。

(二)新法进一步强化各级政府对文物保护的法定责任,作出了一系列强制性、禁止性规定。一是建立文物普查和专项调查制度,明确规定,县级以上人民政府及其文物行政部门应当加强文物普查和专项调查,全面掌握文物资源及保护情况。加强对国有文物资源资产的动态管理,按照国家有关规定,及时报送国有文物资源资产管理情况的报告。二是建立对不可移动文物的政府认定、登记和备案制度,明确规定在文物普查、专项调查或者其他相关工作中发现的不可移动文物,应当及时核定公布为文物保护单位或者登记公布为未定级不可移动文物。三是为充分体现革命文物在文物保护法中的地位,明确各级政府的相关责任,总则增加专门规定:“对与中国共产党各个历史时期重大事件、重要会议、重要人物和伟大建党精神等有关的文物,各级人民政府应当采取措施加强保护。”四是针对处理基本建设、旅游发展与文物保护关系中出现的弊端,严格规定:“基本建设、旅游发展必须把文物保护放在第一位,严格落实文物保护与安全管理规定,防止建设性破坏和过度商业化。”五是坚持“先调查后建设”“先考古后出让”原则,针对旧城区改建、土地成片开发,增加了开展不可移动文物调查的前置性规定,并明确规定未经调查,任何单位不得开工建设,防止建设性破坏。六是针对城市建设中危害不可移动文物安全,破坏不可移动文物历史风貌的建筑物、构筑物,明确规定当地人民政府应当及时调查处理,必要时,对该建筑物、构筑物依法予以拆除、迁移。七是针对旅游开发中出现的文物管理体制混乱和弊端,明确规定国有不可移动文物不得转让、抵押,建立博物馆、文物保管所或者辟为参观游览场所的国有不可移动文物,不得改作企业资产经营,其管理机构不得改由企业管理。并规定,依托历史文化街区、村镇进行旅游等开发建设活动的,应当严格落实相关保护规划和保护措施,控制大规模搬迁,防止过度开发,加强整体保护和活态传承。八是为应对地下埋藏文物以及水下文物保护工作的紧迫性和重要性,完善法律依据,增加划定保护区的专门条款,明确规定地下文物埋藏区、水下文物保护区由省级人民政府划定,涉及两个以上省、自治区、直辖市的,或者涉及中国领海以外由中国管辖的其他海域的,由国务院文物行政部门划定并制定具体保护措施,报国务院核定公布。

(三)落实“让文物活起来”的重要理念,新法从多个方面增加相关规定。一是在总则中增加规定“国家支持和规范文物价值挖掘阐释,促进中华文明起源与发展研究,传承中华优秀传统文化,弘扬革命文化,发展社会主义先进文化,铸牢中华民族共同体意识,提升中华文化影响力。”二是明确规定国家加强文物保护的宣传教育,创新传播方式,对新闻媒体和文物单位相关职能作了规定。同时,还明确规定国家支持文物科技研究,加强文物信息化工作,鼓励开发文化产品,促进人类文明交流互鉴。三是对不可移动文物的合理利用增加规定:文物保护单位应当尽可能向社会开放。文物保护单位向社会开放,应当合理确定开放时间和游客承载量,并向社会公布,积极为游客提供必要的便利。同时规定,博物馆、纪念馆、文物保管所、考古遗址公园等单位,应当加强对不可移动文物价值的挖掘阐释,开展有针对性的宣传讲解。四是明确规定文物收藏单位应当通过举办展览、科学研究、文化创意等活动,加强对中华民族优秀的历史文化和革命传统的宣传教育,应当为学校、科研机构开展有关教育教学、科学研究等活动提供支持和帮助。五是增加规定国家鼓励公民、组织合法收藏,加强对民间收藏活动的指导、管理和服务。

(四)新法对法律责任进行了强化,突出增强了法律的行政强制力和可操作性。一是明确增加规定,文物行政部门在依法监督检查中可以采取查封、扣押涉嫌违法活动的场所、设施或者财物的行政强制措施。二是根据社会经济发展和文物管理工作实际需要,大幅提高相关行政罚款的额度,如规定对擅自在文物保护范围内从事其他建设工程或爆破、钻探、挖掘等作业,或擅自迁移、拆除不可移动文物,或进行大型基本建设工程或者在文物保护单位的保护范围、建设控制地带内进行建设工程未依法进行考古调查、勘探等违法行为,将原法规定的单位行政罚款由5万元至50万元大幅增加到50万元至500万元,对个人罚款5万元至50万元,并责令承担相关文物修缮和复原费用,由原发证机关降低资质等级;情节严重的对单位可处500万元至1000万元罚款,由原发证机关吊销资质证书。以此加大违法成本,震慑违法行为。三是建立行政监督检查制度,明确规定县级以上人民政府文物行政部门应当加强对不可移动文物的监督检查,及时发现问题隐患,防范安全风险,督促其履行职责。四是建立投诉、举报机制,规定县级以上文物行政部门应当公开信息、及时受理并处理涉及文物保护的投诉或举报。五是加大社会监督力度,规定新闻媒体应当依法对危害文物安全和破坏文物的行为进行舆论监督。六是根据近些年来各级检察机关开展的文物公益诉讼有益经验,拓宽文物保护的法治手段,规定因违反文物保护法规定造成文物严重损害或者存在严重损害风险,致使社会公共利益受到侵害的,人民检察院可以依照有关诉讼法的规定提起公益诉讼。

(五)为因应国际公约的履行和为开展我国海外流失文物的国际追索提供国内法依据,新法增加了相关规定:国家加强文物追索返还领域的国际合作。国务院文物行政部门依法会同有关部门对因被盗、非法出境等流失境外的文物开展追索;对非法流入中国境内的外国文物,根据有关条约、协定、协议或者对等原则与相关国家开展返还合作。国家对于因被盗、非法出境等流失境外的文物,保留收回的权利,且该权利不受时效限制。

此次文物保护法的全面修订正值中华现代文明建设的伟大历史进程中,具有极其特殊和重要的意义。要通过法律的进一步修改完善,锻造新时代文物保护的法治利器,为中华优秀传统文化的保护、传承和弘扬保驾护航,为中华民族的伟大复兴凝聚精神力量。

(全国人大教科文卫委员会文化室原主任朱兵)