一、《实施意见》出台的背景

近日,中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的实施意见》,按下文物保护利用改革加速键,湖南文物事业高质量发展加快推进。

党中央高度重视文物工作。党的十八大以来,习近平总书记站在传承弘扬中华优秀传统文化、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,就加强文物保护发表了系列重要论述、作出系列重要指示批示,明确要求努力走出一条符合国情的文物保护利用之路。据统计,习近平总书记对文物工作作出的重要指示批示100多次,出席或见证文物领域重大活动20多次,其中,仅2019年作出重要批示18次、发表重要论述30次、出席或见证文物领域重大活动7次、考察文物保护单位10处、参观博物馆9个。党的十九大以来,习近平总书记又主持召开中央深改委会议,审议通过《关于加强文物保护利用改革的若干意见》,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强文物保护利用改革的若干意见》《关于实施革命文物保护利用工程(2018——2022年)的意见》,从全面深化改革的战略高度,决策部署文物保护利用改革,顶层制度设计之密,前所未有。这些充分体现了以习近平同志为核心的党中央对文物工作的亲切关怀和深情厚望,充分体现了党中央对文物工作的有力领导,充分体现了我们党高度的文化自觉和文化自信。文物事业改革发展迎来前所未有的历史性机遇。

湖南是全国重要的文物大省,文物资源丰富,特色鲜明。目前,已查明登记的不可移动文物20366处,其中,全国重点文物保护单位228处(位居全国第八位)、省级文物保护单位938处,世界文化遗产1处、世界文化遗产预备名录3处,国家大遗址10处、国家考古遗址公园5个(均位居全国第五),国家历史文化名城名镇名村39处(位居全国第五位)、中国传统村落658处(位居全国第三位),全国重点文物保护单位和省级文物保护单位集中成片传统村落28个、占全国十分之一;共有各类博物馆纪念馆157家,查明登录的可移动文物藏品200万余件(位居全国第九位);“全国十大考古新发现”12项、“全国博物馆十大陈列展览精品”7项。近年来,在省委省政府的高度重视和正确领导下,文物保护利用工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,深入贯彻落实习近平总书记关于文物工作系列重要论述和重要指示批示精神,务实奋进,攻坚克难,顺利完成省博物馆改扩建工程、永顺老司城遗址申报世界文化遗产、洽购流失海外文物皿方罍、第一次全国可移动文物普查等重点工程项目,积极推进省部共建机制、厅局文物执法联动机制、湘桂黔区域行政执法协作机制及以园区理念推进文物整体保护利用、以建设文物安全责任和执法巡查“四级”责任体系强化基层文物安全工作等创新,推动文物事业快速发展。文物保护利用成为促进经济社会发展的积极力量、宣传展示湖南历史文化形象的亮丽名片、推动文化旅游融合发展的重要抓手。

省第十一次党代会议后,省委省政府进一步加强对文物工作的领导,加大对文物事业发展的投入和支持力度。2017年,湖南省人民政府出台《关于进一步加强文物工作的实施意见》。2018年,在党政机构改革中,新设立省文物局为由省政府组成部门管理的副厅级行政机构,机构力量得到加强。2019年,省深改委将文物保护利用改革纳入深化改革重点,予以推进;省政府与国家文物局签署《关于深化湖南文物保护利用改革战略合作协议》,共同探索推进符合国情突出湖南特点的文物保护利用之路。2020年,省政府先后召开省文物管理委员会会议暨文物工作专题会议、第72次常委会议,研究部署文物保护利用改革工作。《实施意见》的出台正当其时,正当其势,有利于抢抓中央决策部署文物保护利用改革历史机遇,探索出一条符合国情具有湖南特色的文物保护利用之路,推动文物事业高质量发展,有利于推动文化强省建设,满足人民群众对美好精神文化生活的需求,有利于推动创新引领、开放崛起战略实施,为建设富饶美丽幸福新湖南增添强劲文化力量。

二、《实施意见》的主要内容

《实施意见》共分为“总体要求”、“重点任务”、“实施保障”三个部分。主要是聚焦现阶段我省文物保护发展的重点难点问题,提出了文物保护利用改革的目标、任务和措施。

一是明确了改革的指导思想、总体目标:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持党对文物工作的领导,统筹推进文物保护利用改革,不断推进文物领域治理体系和治理能力现代化,努力走出一条具有湖南特色的文物保护利用之路。到2025年,基本形成党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的文物工作格局,文物机构队伍更加优化,基层保护力量明显加强,文物保护利用传承发展体系进一步完善,文物依法保护水平显著提升,文物安全形势明显好转,文物保护和旅游发展深度融合,文物保护利用成果更多更好惠及人民群众,文物工作在坚定文化自信、传承弘扬中华优秀传统文化、推动富饶美丽幸福新湖南建设中发挥重要作用。

二是明确了改革需要实施和推进的重点任务、重点工程。主要是重点落实创新文物价值传播推广体系、加强革命文物保护传承体系建设、加强不可移动文物保护和考古工作、加强博物馆规划建设和文物科技支撑、切实做好文物合理利用、激发文物博物馆单位创新发展活力、建立文物安全长效机制和文物资源资产管理机制、鼓励社会参与文物保护利用、创新文博人才机制等“九项任务”。重点推进实施文物价值传播推广创造创新工程、革命文物保护利用工程、古代文明考古探源工程、文物合理利用创造创新工程、全省文物平安工程等“五项工程”。

三是明确了改革的保障措施。从加强组织领导、完善法规体系、加大资金投入、强化督促落实等4个方面,聚焦加强文物保护责任落实、加强基层队伍建设、加大文物保护经费投入、加强文物保护法规建设、建立改革督导检查机制,进一步强化实施保障。

三、主要政策创新和特色亮点

(一)主要政策创新

1.文化遗产保护利用相关研究纳入省科技创新计划,文物保护利用科技支撑进一步增强。

实现高质量的文物保护,需要科技的强力支撑。当前,科学技术发展日新月异,深刻影响和作用文物领域各项工作。近年来,国家和省里密集出台政策,推动文物保护与科技融合发展。《文物保护法》规定:“鼓励文物保护的科学研究,提高文物保护的科学技术水平”。科技部等六部门出台《关于促进文化和科技深度融合的指导意见》,部署推进文化与科技融合发展。《关于加强文物保护利用改革的若干意见》明确“将‘文化遗产保护利用关键技术研究与示范’纳入国家重点研发计划,建设文化领域技术创新中心和国家重点实验室”。2016年以来,省科技厅《湖南省科技计划项目管理办法》《湖南省工程技术研究中心管理办法》《湖南省重点实验室建设与运行管理办法》等,科技创新政策、要素、项目等方面供给力度加大,为文物保护科技发展提供难得机遇。《实施意见》明确“加强文物保护利用科技支撑,建立省级文物保护利用工程技术研究中心和重点实验室,将文化遗产保护利用相关研究纳入湖南省科技创新计划项目申报指南,鼓励与高等学校、科研院所、高新技术企业合作开展文物保护利用关键技术研究,全面提升文物考古、安全监测、修复保护、展示利用科技水平”。

文物价值传播推广插上科技翅膀,文物活起来更亮起来。《实施意见》强调“实施湖南文物全媒体传播计划和‘互联网+湖湘文明’行动计划,充分运用互联网、大数据、云计算、人工智能等信息技术,推动文物展示利用方式融合创新,发展智慧博物馆,打造博物馆网络矩阵”。2019年5月,“5.18”国际博物馆日中国主会场活动在湖南省博物馆举行,活动中,首创文物全媒体宣传矩阵、首创全球首个5G网络覆盖的博物馆、首创“博物馆之夜”文物全媒体传播活动等,5G、人工智能等新科技、新信息技术成果大量应用到文物价值传播推广活动中,深受公众喜爱。据统计,活动相关话题点击量突破7.3亿人次,这次活动被业界评价为最成功的国际博物馆日中国主会场活动。今年,受新冠肺炎疫情影响,云展览、云直播等文物价值传播方式方法不断创新,效果很好,观众认可。文物科技融合潜力巨大、前景广阔。

2.文化创意产品开发业绩与文物博物馆单位绩效工资总量挂钩,可对作出重要贡献的人员按规定予以奖励。

2016年5月,《国务院办公厅转发文化部等部门关于推动文化文物单位文化创意产品开发若干意见的通知》规定:“探索将试点单位绩效工资总量核定与文化创意产品开发业绩挂钩,文化创意产品开发取得明显成效的单位可适当增加绩效工资总量,并可在绩效工资总量中对在开发设计、经营管理等方面作出重要贡献的人员按规定予以奖励。”2016年11月,国家文物局发布《关于公布全国博物馆文化创意产品开发试点单位名单的通知》,遴选出92家单位作为全国博物馆文化创意产品开发试点单位,我省的省博物馆、韶山毛泽东同志纪念馆、花明楼刘少奇同志纪念馆等3家博物馆为首批试点单位。《通知》要求试点单位着力探索建立有效的激励机制,“探索将试点单位绩效工资总量核定与文化创意产品开发业绩挂钩,文化创意产品开发取得明显成效的单位可适当增加绩效工资总量,并可在绩效工资总量中对在开发设计、经营管理等方面作出重要贡献的人员按规定予以奖励。”

同时,2015年,为进一步理顺政府和公益性文化事业单位间的关系,我省选择省博物馆、省图书馆开展法人治理结构建设试点,并从完善管理政策、加大经费投入等方面,支持引导试点单位加快内部改革,完善体制机制,增强创新发展活力。2017年,中宣部、文化部、中央编办、财政部、人力资源社会保障部、国家文物局、中国科学技术协会等7部委《关于印发<关于深入推进公共文化机法人治理结构改革的实施方案>的通知》要求落实公共文化机构法人自主权,进一步完善落实人事管理自主权、扩大收入分配自主权、加强民主管理和社会参与、创新服务内容和方式等配套措施。

目前,全国博物馆文化创意产品开发试点工作深入推进,四川、上海等地的试点单位在探索文化创意产品开发激励机制方面积累了不少好的经验和做法,如文物博物馆单位绩效工资总量核定与文化创意产品开发业绩挂钩,对文化创意产品开发工作作出贡献的人员给予奖励等等。同时,我省的3家试点单位在省财政厅、省人力资源社会保障厅等部门的支持下,统筹文化创意产品开发试点与法人治理结构改革试点,文化创意产品开发数量及销量持续攀升,有关政策激励机制探索持续深化。

《实施意见》注重改革与试点有机互动、相互促进,在总结汲取了国家文化创意产品开发试点已有经验的同时,强调“探索文物博物馆单位绩效工资总量核定与文化创意产品开发业绩挂钩,对符合规定的单位在确保完成公益目标、做强主业、国有资产安全的前提下,文化创意产品开发取得明显成效的,可以适当核增绩效工资总量,并可在绩效工资总量中对在开发设计、经营管理等方面做出重要贡献的人员按规定予以奖励。”

3.文物旅游景区经营收入有具体量化指标,应按不低于5%的比例用于文物保护。

2012年12月,国务院《关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》规定:“文物旅游景区经营性收入要优先于文物保护,具体比例由地方人民政府确定”。福建、广东、四川等地积极探索,对文物旅游景区经营收入用于文物保护的比例,进行了积极探索。《广东省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》明确规定:“利用国有文物保护单位开辟参观旅游场所,其门票收入应当在财政部门的监管下,全部用于文物保护,其中用于文物保护单位的修缮、保养的比例不得低于百分之五十。”2013年,福建省人民政府《转发国务院关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作意见的通知》规定:“文物旅游景区经营性收入优先用于文物保护,每年用于文物保护的资金不低于当年景区经营性收入的20%,具体比例由当地政府确定。”四川省在文物保护利用改革中,明确“文物旅游景区经营收入中,应按不低于5%的比例优先用于文物保护。”从近年各地实践来看,地方在与文物旅游景区合作单位签署协议时,约定了相关经营性收入一定比例或者一定数额返还用于文物保护的内容。其中一个基本的原则是,无论确定多少比例或者数额,要能够满足文物保护单位的修缮和维护的需要。《实施意见》明确“文物旅游景区经营收入中,应按不低于5%的比例用于文物保护。”

(二)主要特色和亮点

1.加强革命文物保护传承体系建设,进一步擦亮红色热土、革命圣地、伟人故里、将帅之乡名片。

红色基因,薪火相传。习近平总书记无论是在福建、浙江、上海等地方工作还是在中央工作,一以贯之地高度重视革命文物工作。在党的十八大以来,习近平总书记带领十八届、十九届中共中央政治局常委首次集体出行都在革命文物场所,对革命文物保护作出重要指示批示20多次,考察革命旧址、革命纪念馆50多处,每年必去革命老区、瞻仰革命旧址,总书记的红色足迹走遍大江南北,总书记的重要指示引领方方面面。习近平总书记强调中国革命历史是最好的教科书、清醒剂、营养剂,每件革命文物都十分珍贵、每个场景都耐人寻味,从中解读我们党的初心;革命博物馆、纪念馆、全国爱国主义教育示范基地是党和国家红色基因库,充分发挥其在加强爱国主义教育、培育社会主义核心价值观中的重要作用,让广大人民群众特别是青少年接受革命传统教育;各级党委、政府和文物部门要以高度的政治责任感,切实做好革命文物保护、利用工作;建设革命纪念设施要恰当、接地气,体现应有功能和内在精神,保持艰苦奋斗的象征,不要追求高大全,不要搞得太形式化,不要贪大求洋,不要搞得很洋气、很现代化。习近平总书记的重要论述,思想深邃、指示明确,为我们保护好革命文物、传承好红色基因树立了光辉典范、提供了科学指引。

革命文物见证了我们党领导中国人民革命、建设、改革的伟大实践、伟大贡献、伟大梦想,是坚守初心、牢记使命的红色基因,是培根铸魂、凝聚力量的深厚滋养,是继续长期执政、永固红色江山的不竭源泉。2017年1月,中办、国办印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》,明确“加强革命文物工作,实施革命文物保护利用工程,做好革命遗址、遗迹、烈士纪念设施的保护利用”。2018年7月,中办、国办印发《关于实施革命文物保护利用工程(2018——2022年)的意见》,部署革命文物保护利用工作。

2013年11月,习近平总书记在湖南视察时曾深情地说:“湖南人杰地灵,毛泽东、刘少奇、任弼时、彭德怀、贺龙等老一辈革命家都诞生在这里,我们要弘扬老一辈革命家的崇高风范,增强广大干部群众对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,以更加饱满的精神做好各项工作”。总书记的讲话为新时代湖南文物工作特别是革命文物保护利用工作指明了正确方向,提供了重要遵循。

湖南是全国重要的革命文物资源大省,目前,全省共有革命类不可移动文物2300余处,其中,全国重点文物保护单位59处、省级文物保护单位311处。可移动文物藏品40余万件(套),革命类博物馆纪念馆66家。全国第一批革命文物保护利用重点片区9个、重点县72个。资源总量位居全国首位。丰富的革命文物资源是湖南发展的特色,也是优势。省委省政府高度重视革命文物和红色资源保护利用工作,纳入省委省政府重要议事日程。省委书记杜家毫同志、省长许达哲同志多次考察调研我省湘藉革命家军事家故居(生平事迹陈列室)、爱国主义教育基地以及红色旅游工作,对加强我省红色资源挖掘、保护、传承、利用等工作,推动推进我省革命文物保护利用和爱国主义教育工作。今年6月,省委书记杜家毫对贯彻落实《新时代爱国主义教育实施纲要》、加强革命文物保护利用工作作出批示,全省贯彻落实《新时代爱国主义教育实施纲要》、加强革命文物保护利用工作会议,部署爱国主义教育、革命文物和红色资源保护利用工作。省政府与国家文物局签署《关于深化湖南文物保护利用改革战略合作协议》,省委宣传部等部门印发《关于进一步加强革命历史类纪念设施、遗址遗迹和爱国主义教育基地工作的实施意见》《湖南省革命文物保护利用工程(2020——2022年)实施方案》,加强革命文物工作保障。

近年来,全省认真贯彻落实习近平总书记关于把红色资源利用好、红色传统发扬好、红色基因传承好的重要指示批示精神,充分挖掘红色资源、赓续红色历史、凝聚红色力量,加大革命文物和红色资源保护利用力度,用湖南人物、湖南故事、湖南精神教育人、感染人、激励人,在三湘大地掀起爱国主义教育热潮。一是积极组织开展革命文物资源普查、认定和申报工作,摸清全省革命文物家底及保存现状,进一步巩固全国革命文物大省地位。二是积极配合党委政府先后成功举办了毛泽东同志诞辰120周年、任弼时同志诞辰110周年、胡耀邦同志诞辰100周年、蔡和森同志诞辰120周年、贺龙同志诞辰120周年、林伯渠同志诞辰130周年、秋收起义90周年、刘少奇同志诞辰120周年、彭德怀同志诞辰120周年、平江起义90周年、湘南起义90周年,等重要纪念活动相关革命名人故居及纪念馆、革命旧址及纪念馆的修缮保护和陈列展示工作。三是坚持以故居、旧址及纪念馆为核心,通过规划引领,创造创新,按照文物本体保护好、周边环境整治好、内涵挖掘研究好、陈列展示提质好、服务设施优化好的标准,重点完善和加强了毛泽东、刘少奇、任弼时、胡耀邦、彭德怀、贺龙、罗荣桓等革命名人故居及纪念馆,秋收起义、平江起义、中央红军长征通道转兵、红二方面军长征出发地等革命历史事件旧址及纪念馆的保护和建设项目,使之成为集保护、展示、瞻仰、宣传、教育、体验和旅游等功能为一体的、开放式的革命文化园区。由我局组织编制的《全国革命旧址保护利用导则》已由国家文物局印发实行,成为全国革命文物工作标准。四是组织指导各博物馆纪念馆深入研究挖掘革命文物背后的感人故事、蕴含的革命精神和时代价值,配合“不忘初心、牢记使命”主题教育,积极开展以“讲史育人”“党史国史”“初心使命”为主题的革命文物集中宣讲。推动省博物馆、韶山毛泽东同志纪念馆和刘少奇同志纪念馆国家文化创意产品开发试点工作,文创开发种类和销售收入取得新突破。组织《中国出了个毛泽东》展览首次赴俄罗斯列宁纪念馆成功展出,助力中外革命文化交流互鉴。

革命文物工作迎来乘势而上、大有作为的机遇期。《实施意见》将“加强革命文物保护传承体系建设”作为第二项重点任务,强调深入实施革命文物保护利用工程,加强革命文物抢救保护、研究展示和宣传教育,传承好红色基因,建设红色旅游强省。一是以厘清保护责任为抓手,夯实革命文物基础工作。《实施意见》明确要编制革命文物保护利用规划,建立公布革命文物保护利用重点片区和重点县任务清单,压实当地政府保护利用责任,对革命文物保护利用实行政策、项目和财政投入倾斜。将革命文物资源纳入全省文物总名录和文物资源动态数据库管理。二是围绕建党100周年,加强革命文物研究,为讲好革命文物故事打好基础。《实施意见》强调,在全省开展百年党史文物、文献、档案、史料、口述史料调查征集整理,加强百年党史重大事件、重要会议、重要机构、重要任务的研究及所涉文物保护。二是以文物保护利用项目建设为抓手,激发革命文物资源活力,推动资源优势转化为发展优势。《实施意见》指出,通过重点项目的实施,建成一批省级革命文物保护利用示范基地,提质升级一批红色旅游经典景区,整合推介一批红色旅游精品线路,开发一批红色文化创意产品,打造一批革命文物精品旧址、精品展览、精品讲解、精品故事、精品读物、精品演艺、精品节会,持续办好红色旅游节。重点开展长征线路整体保护,推进长征国家文化公园(湖南区)建设,开展湘赣边(湖南)革命文物保护利用。三是以革命文物传播传承方式方法创新为抓手,讲好革命文物故事,传承弘扬好革命文化,继承红色基因。《实施意见》强调,要创新革命文物传播传承方式,推动革命传统教育进学校、进教材、进课堂,鼓励中小学校、高等学校、党校(行政学院)到革命旧址、革命博物馆纪念馆开展现场教学,支持革命博物馆纪念馆与周边学校、党政机关、企事业单位、驻地部队、城乡社区建立共建共享机制。协调支持革命军事场馆所涉文物保护利用。

2.贯彻落实在保护中发展、在发展中保护理念,突出规划管控,健全完善考古工作制度。

近年来,随着放管服改革不断深化,基本建设中文物保护与考古工作制度有效供给不足、乡村文物保护规划存在不可忽视的短板和不足,《实施意见》结合中办、国办《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》有关规定,强调加强规划的管控,进一步明确基本建设考古工作制度,进一步加强不可移动文物保护利用与管理。一是明确国土空间规划编制和实施应充分考虑地上地下不可移动文物保护利用及管理需要;组织编制省、市、县文物保护专项规划,加强文物保护规划与国土空间总体规划衔接及与“一张图”的核对,批复后纳入国土空间规划“一张图”平台。二是完善基本建设考古制度,推进考古前置改革,对基本建设、生产建设和土地储备考古工作程序以及相关费用作出明确规定。《实施意见》要求,县级以上政府应当组织文物、自然资源等行政部门对本行政区域内的地下文物进行勘查,划定地下文物埋藏区。基本建设、生产建设和土地储备涉及的文物考古调查、勘探、发掘工作,必须由省级文物行政部门按规定组织相关业务单位实施。各地政府在土地储备前,对可能存在文物遗存的土地,必须依法完成考古调查、勘探、发掘,所需经费由土地储备机构列入土地储备成本。基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘,以及文物的原址保护、迁移、拆除,所需经费由建设单位列入建设工程预算。同时,按照国务院、省政府行政审批改革部署要求,落实减负要求,《实施意见》对基本建设和生产建设中涉及全国重点、省级文物保护单位保护范围或建设控制地带内的考古调查、勘探、发掘费用列入省级财政预算。

3.贯彻落实习近平总书记关于文物安全工作批示精神,全力推进文物平安工程,守牢文物工作的底线、红线和生命线。《实施意见》强调加强大文物防护力度,实施全省文物平安工程,建设全省文物安全监管平台,实现文物博物馆单位文物安全防护设施全覆盖。聚焦法人违法、盗窃盗掘、火灾事故三大风险,切实落实文物安全责任和督察监管职责,确保文物安全。各地建立并公布文物保护单位、国有文物收藏单位文物安全责任清单,建立健全文物违法犯罪案件和文物安全事故追责问责机制。未设置专门机构的文物保护单位可通过政府购买服务等方式,加强文物保护巡查管理。落实市、县文化市场综合执法机构的文物行政执法责任。坚持专项行动和常态监管相结合,加强文物安全督察,对文物资源丰富、文物安全形势严峻的地方进行重点督察。加强文物资源资产管理,建立国有文物资源资产管理体系和动态管理机制,完善常态化的文物登录制度。

(三)主要保障措施实在有力

1.以落实责任为抓手,加强对文物工作的组织领导。《实施意见》明确“将文物工作纳入各级党政领导班子和领导干部政绩考核综合评价体系”。二是贯彻落实2019年习近平总书记在敦煌研究院座谈会上重要讲话精神,针对机构改革中市县文物保护机构队伍力量弱化现象,《实施意见》明确“各级党委和政府应依法履行文物保护主体责任,明确负责文物保护管理的机构,加强市、县级文物保护研究机构队伍建设,保持队伍稳定,使文物保护管理工作力量与其承担的职责和任务相适应。”

2.以落实支出责任,加大对文物保护的投入保障力度。按照国务院关于公共领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革部署,《实施意见》进一步明确了了文物保护投入责任,强调“各地政府应加大文物保护经费投入,县级以上政府要把文物保护经费纳入本级财政预算,将符合条件的博物馆纳入免费开放补助范围。”“各地财政部门应将国家一、二级博物馆的文物征集经费列入常年预算。”

3.以完善法规体系,保障文物保护利用改革行稳致远。《实施意见》强调“进一步完善地方文物保护法规体系,适时启动《湖南省文物保护条例》修订工作。积极推进革命文物、世界文化遗产、大遗址等文物保护法规制度制定工作。鼓励市州因地制宜制定文物保护地方性法规。”